Compétitivité de l’exploitation minière critique dans le Nord

L’enjeu

Les minéraux critiques, tels que le nickel, le lithium, le cuivre, le graphite et les éléments des terres rares, sont essentiels pour faciliter la transition vers les énergies propres et le déploiement de technologies renouvelables. En 2024, il était estimé que les projets de minéraux critiques pourraient générer jusqu’à 500 milliards de dollars de contributions au PIB du Canada sur l’ensemble de leur cycle de vie. Au Canada, ces minéraux critiques se situent dans leur immense majorité sur les territoires traditionnels et légaux des peuples autochtones. Historiquement, le secteur minier a été marqué par des lacunes en matière de consultation et de consentement auprès de ces communautés, ce qui a engendré des conflits et des recours judiciaires entourant les projets de développement impliquant des nations autochtones. 

Les peuples autochtones demeurent sous-représentés dans le secteur minier et continuent de faire face à un accès limité aux capitaux. Cette situation nuit à la capacité des nations autochtones de participer de manière significative et équitable aux projets de mise en valeur des minéraux critiques sur leurs propres terres, ainsi que d’en tirer d’importantes retombées.

Pour de nombreuses nations et communautés autochtones, ces minéraux représentent bien plus que de simples ressources ou des actifs économiques. Ils sont profondément liés à leur terre, à leur culture et à leur identité. Poursuivre l’exploitation de ces minéraux au mépris de la terre et de la culture porte préjudice aux nations autochtones et engendre une profonde méfiance.

Cela soulève la question suivante : Comment le Canada peut-il mettre en valeur ses ressources en minéraux critiques pour soutenir la transition énergétique tout en respectant les droits, les valeurs, les intérêts et les terres des peuples autochtones ?

Ce que nous examinons

Ce projet visait à déterminer les leviers et les obstacles à une participation équitable des nations autochtones au secteur canadien des minéraux critiques, actuellement en pleine expansion. 

Cette recherche qualitative combine une analyse de la littérature, neuf entretiens semi-dirigés avec des experts et une étude de cas territorialisée. 

• Analyse documentaire : Cette analyse documentaire visait à recenser les recherches antérieures portant sur la participation des nations autochtones aux projets d’exploitation minière et de minéraux critiques.
• Entretiens d’experts : Neuf entretiens ont été menés auprès de personnes ayant travaillé dans le secteur minier et sur des projets de mise en valeur des minéraux critiques en collaboration avec des communautés autochtones. Parmi eux figuraient des hauts fonctionnaires, des consultants, des conseillers juridiques et divers experts, ainsi que des représentants de sociétés de développement autochtones et d’organisations communautaires. 
• Étude de cas : Afin d’offrir une perspective plus approfondie, une étude de cas a été menée auprès de la Nation crie d’Eeyou Istchee. S’appuyant sur quatre entretiens menés auprès de membres de la communauté, ce rapport met en lumière les réalités vécues, les préoccupations et les perspectives d’avenir lorsqu’une Nation participe au développement minier sur ses terres. 

Les données issues des entretiens ont été transcrites et analysées à l’aide d’un codage thématique, puis les constats ont été regroupés selon les thèmes clés suivants : perspectives, obstacles, perception du consentement et recommandations visant à accroître la participation équitable.

Ce que nous apprenons

Il existe quatre piliers indispensables à une participation équitable
Les constats de la recherche démontrent que la participation équitable des nations autochtones au secteur canadien des minéraux critiques repose sur quatre éléments : le capital, les capacités, la gouvernance et le consentement. Le renforcement de ces quatre piliers permettrait aux nations autochtones de nouer des partenariats et de jouer un rôle moteur dans le secteur des minéraux critiques.

Le capital
Le capital fournit aux nations autochtones les ressources financières nécessaires pour investir dans des projets, créer des entreprises et se prévaloir de perspectives à long terme liées à la mise en valeur des minéraux critiques, et ce, selon leurs propres aspirations. Ce soutien peut également prendre la forme d’une participation au capital, de droits de propriété, d’accords de partage des revenus, de redevances, de prêts ou de flux de financement flexibles. L’accès au capital demeure un obstacle majeur, car de nombreuses nations, en particulier les plus petites, ne sont pas en mesure d’investir dans des projets ou d’en assumer le contrôle financier. Sans accès aux capitaux, les nations ne peuvent pas détenir l’entière propriété des projets ni en assurer la gestion active. 

La capacité
Le renforcement des capacités découle des investissements, du développement des compétences, des connaissances et des institutions nécessaires pour participer pleinement au déploiement des projets de minéraux critiques et en orienter l’évolution. Pour porter ses fruits, le renforcement des capacités doit aller au-delà de la simple formation à des emplois de premier échelon et doter les Nations des compétences et des ressources nécessaires pour piloter des projets de minéraux critiques. Ce soutien pourrait notamment prendre la forme de programmes éducatifs ancrés dans le territoire et la culture, d’initiatives de mentorat, de perfectionnement du leadership ainsi que de la mise sur pied d’institutions dirigées par les Autochtones pour assurer la gestion des projets. Le renforcement des capacités des dirigeants autochtones en vue de leur participation aux projets de minéraux critiques se heurte à des obstacles tant individuels que systémiques. 

La gouvernance
Les structures de gouvernance permettent aux Nations de concevoir et de faire respecter leurs propres processus décisionnels, ainsi que de gérer les retombées tout en préservant leurs priorités dans le cadre des projets de minéraux critiques. Il est crucial de veiller à ce que des structures de gouvernance solides existent au sein des Nations et soient reconnues par toutes les instances afin de permettre la prise et l’application des décisions relatives aux projets, ainsi que de garantir une participation équitable. Lorsque les structures de gouvernance sont faibles, les risques augmentent et les chances de réussite des États dans les projets miniers critiques s’amoindrissent.   

Le consentement
Le consentement garantit que les décisions d’approbation ou de rejet des projets sont éclairées, légitimes et fondées sur les droits et l’autodétermination des peuples autochtones. Le consentement libre, préalable et éclairé doit être respecté et appliqué conformément aux valeurs autochtones de toutes les nations autochtones. Le consentement doit être envisagé comme la construction continue d’une relation de confiance, plutôt que comme une simple formalité à remplir. De même, les projets ne devraient pas voir le jour si leurs répercussions sont jugées inacceptables pour les terres, les populations et les ressources autochtones. La prise en compte systématique du consentement permettra aux projets d’avancer de manière plus pacifique, d’acquérir une plus grande légitimité auprès des nations et de garantir de meilleurs résultats à long terme. 

L’étude de cas de la Nation crie d’Eeyou Istchee montre que des cadres de gouvernance solides permettent aux nations autochtones de ne plus simplement réagir aux projets miniers, mais d’en devenir les maîtres d’œuvre. Plusieurs cadres de gouvernance servent de modèle pour une participation significative, le consentement et le partage des avantages avec les nations autochtones, en s’appuyant directement sur les savoirs, le droit et l’autorité de ces communautés. Il s’agit notamment de l’Accord de la Baie-James et du Nord-du-Québec et de la Politique minière de la Nation crie. 

Dans l’ensemble, même si des défis subsistent, le leadership et le pouvoir décisionnel autochtones recèlent un potentiel considérable pour les projets miniers stratégiques. Il faut toutefois mettre en place des changements systémiques pour faciliter l’accès au capital et renforcer les capacités. De plus, il est essentiel d’établir des structures de gouvernance solides et d’intégrer pleinement le principe de consentement libre, préalable et éclairé, afin de garantir que les nations autochtones puissent s’engager dans des projets miniers si elles le souhaitent et au moment de leur choix.

Pourquoi c’est important

Pour développer et soutenir le secteur minier, qui revêt une importance cruciale au Canada, il est essentiel de collaborer activement avec les nations et les dirigeants autochtones. L’absence de dialogue constructif entre les gouvernements et les dirigeants autochtones dès le départ peut provoquer des conflits et briser la confiance. Les retards qui en découlent pour les projets de développement entraînent alors un gaspillage précieux de temps, d’argent et de ressources. Les décideurs politiques et les responsables du secteur doivent veiller à ce que les projets de développement n’aggravent pas la méfiance et les inégalités existantes.

Pour favoriser la réconciliation, les projets miniers stratégiques ne doivent pas se réaliser au détriment des terres, des droits ou du bien-être des peuples autochtones. Le gouvernement doit concilier les opportunités économiques et les répercussions sur les nations autochtones. Alors que la planification des projets de développement est en cours, les dirigeants du secteur doivent appréhender l’impact des activités minières sur le territoire, la capacité de charge de ce dernier, ainsi que la répartition des bénéfices qui en découlent. La mise en œuvre précipitée de projets axés uniquement sur les retombées économiques renforce les discours coloniaux et porte atteinte à la souveraineté autochtone. 

Le Canada a l’opportunité de refondre le secteur minier stratégique en plaçant les voix autochtones au cœur de la prise de décision. Les partenariats avec les nations autochtones peuvent déboucher sur des projets de développement faisant face à moins de retards et de contestations judiciaires. Ces partenariats contribuent également à accroître les retombées positives pour les nations autochtones, les entreprises et le Canada dans son ensemble. Cela aidera le Canada à bâtir un secteur plus solide et plus durable, fondé sur la confiance, une prospérité partagée et un véritable partenariat de nation à nation.

État des compétences :
Soutenir l’entrepreneuriat et les PME autochtones et nordiques

L’entrepreneuriat et les entreprises autochtones et nordiques jouent un rôle crucial dans le renforcement des économies locales en soutenant la diversification économique, la création d’emplois et le développement communautaire.

Lire le rapport